Economía

Lo público y los derechos sociales. ( Parte 7/8, del «Final del Consenso Socialdemócrata)

1. Lo público son muchas cosas, no solo los derechos sociales.

Pero los problemas no son los mismos que se planteaban al inicio de las revoluciones industriales y tampoco lo es la escala, la funcionalidad ni el papel con el que hoy operan los estados. La defensa de las necesarias coberturas sociales y de políticas fiscales que promuevan una mayor igualdad no puede ni debe hoy confundirse con una defensa genérica de “lo público”. Es cierto, como decía anteriormente, que los ataques a las políticas socialdemócratas suelen venir revestidos de una crítica del sector público como tal por su ineficiencia; resulta algo más fácil de vender que los asaltos a conquistas sociales consolidadas. Pero es un grave error de la izquierda aceptar la confrontación en ese terreno porque esa no es la cuestión; lo que debería estar en juego si se fuese consecuente con los principios que se invocan no está ahí.

El estado tiene hoy, como he tenido ocasión de comentar en otras partes, una capacidad enorme de influencia sobre la actividad económica y social. Muchas veces la falta de control de los estados nacionales ante los desafíos de la mundialización nos puede hacer perder la perspectiva de fondo relativa al papel que las instituciones públicas representan hoy en el funcionamiento de la sociedad. En prácticamente todos los países desarrollados los gobiernos son directamente responsables de una parte decisiva del funcionamiento económico, y además la mayoría de la sociedad, en diferentes grados en función de la historia de cada país, acepta y exige que las instituciones del estado establezcan la práctica totalidad de las reglas del funcionamiento social. Es una evolución que se ha dado en todos los países, cualquiera que haya sido su sistema o el grupo político dominante; responde a una necesidad objetiva de las sociedades actuales y, como ha demostrado el fracaso recurrente de todos los intentos neoliberales de reducir ese papel, es probablemente irreversible.

Pero eso dota a las instituciones públicas y a quienes las dirigen de un poder de una amplitud desconocida históricamente que la democracia solo es capaz de limitar parcialmente. En la etiqueta de lo público se incluyen muchas cosas y solo una parte de ellas tiene que ver con los derechos sociales o con los asuntos de interés general, cualquiera que sea su vestimenta. No estamos en los inicios de los movimientos obreros, en pleno Siglo XIX, en que la mejora de las condiciones de vida de los asalariados mediante programas sociales podía hacerse equivalente al crecimiento del gasto público. Con el sector público asignando más del 40 % del PIB en casi todos los países desarrollados simplificar el debate político reduciéndolo a una defensa genérica de lo público es desconocer la realidad y hurtar del debate político lo que debería ser una de sus principales preocupaciones, la buena gestión del mismo: de su necesidad, su prioridad y su eficiencia. Pero, además, y sobre todo, de asegurar que las decisiones políticas no queden al servicio de ningún interés particular, de que su única justificación democrática tiene que ser el servicio al interés general. Porque eso, desgraciadamente, no es así en demasiadas ocasiones. Hagamos un breve repaso.

2. Los intereses corporativos.

Para una buena parte de las compañías mantener algún tipo de influencia en la elaboración de las normas sobre los asuntos que les interesan es casi tan importante o más que el control sobre su propio negocio; de esta manera se promueven lobbies que intentan influir en las políticas que puedan afectarlos y capturar políticos y funcionarios proclives a sus demandas. En muchas actividades productivas el sector público es su principal o único cliente y esto hace que desde muchas empresas o sus patronales se elaboren estrategias para capturar fondos destinados a proyectos que favorezcan a las empresas de ese sector en detrimento de otros, quizá más necesarios. Son bien visibles los grupos de interés que buscan la complicidad de determinados sectores sociales para revestir sus exigencias de una mayor legitimidad. Es conocido, por poner un ejemplo un tanto estrafalario, el caso del denominado “rey de la mina”: durante años ha utilizado el poder y la influencia de los mineros y de sus organizaciones para negociar y conseguir prebendas y subvenciones para sus negocios y para protegerse de las ilegalidades que cometía.

Una buena parte del funcionamiento de los departamentos fiscales de las grandes empresas y de los bufetes de abogados más prestigiosos consiste en proponer y conseguir ventajas fiscales, en muchas ocasiones muy opacas y muy difíciles de detectar por los propios expertos fiscales más que al final del proceso, cuando resulta manifiesto que la presión fiscal sobre esa empresa o sector se ha reducido sustancialmente. Los tipos efectivos medios del Impuesto de Sociedades que afectan a las grandes empresas en España y en otros países son ridículos; es evidente, para cualquiera que quiera ver las cosas como realmente son, que esto no es casual. Existen organizaciones dedicadas a proponer continuamente, y muchos se aprueban, beneficios y subvenciones para actividades específicas; beneficios quizá nacidos de algún problema o dificultad concreta pero que tienden a extenderse más allá del mismo generando derechos adquiridos que afectan a colectivos determinados y que tienden a hacerse permanentes. Se da cobertura pública a sectores o empresas en crisis, pero sin los necesarios límites temporales que eviten que el sector público se convierta en un desideratum de actividades ineficientes, o de grupos profesionales privilegiados, o de sectores y empresas que viven de la captura de subvenciones.

Con seguridad que muchas de estas cosas nacen de demandas que, al menos durante un tiempo, pueden estar justificadas; al fin y al cabo estamos en estados democráticos en los que las políticas, al menos en apariencia, no pueden ser caprichosas. Pero, ¿qué tiene todo esto que ver con los derechos sociales, con la lucha contra la desigualdad, con los asuntos de interés general que deben resolver los gobiernos y que es lo único que debería justificar su existencia? El discurso de defensa de lo público contra los asaltos de quienes pretenden eliminar o disminuir los avances sociales es muy necesario, pero debería abandonar su carácter ideológico y limitarse al terreno exclusivo de los derechos sociales. Lo “publico” no es mejor por definición, en muchos casos simplemente está encubriendo la defensa de intereses corporativos que nada tienen que ver con los derechos de los menos favorecidos. Tampoco es peor porque así se declare desde prejuicios ideológicos liberales; en este terreno, como ha demostrado sobradamente la experiencia histórica, conviene ser pragmáticos: los bienes y servicios de mercado suelen asignarse mejor por el sector privado y lo que tenga que ver con derechos suele ser el sector público quien los distribuye con mejor justicia.

Las ayudas han de ser claras, transparentes, tasadas, vigiladas, los beneficiarios han de estar bien identificados. No todo lo público es defendible desde presupuestos progresistas. Además, aunque no resulte visible en primera instancia, muchos de esos gastos restan recursos que podrían dedicarse a actividades mucho más beneficiosas socialmente: recordemos la reconversión, incruenta a veces y otras terrible para los trabajadores, a la que tuvieron que hace frente los gobiernos de Felipe González para recuperar o liquidar (no siempre con los mejores criterios) un sector público empresarial completamente ineficiente que durante el franquismo se había ido convirtiendo progresivamente en un sumidero de empresas en crisis.

3. Patrocinio y clientelismo.

Las posibilidades de patronazgo que ofrecen instituciones públicas del tamaño y poder que hoy tenemos son enormes; hay políticos (y en nuestro país no hace falta citar nombres pues están en los titulares de prensa un día tras otro) literalmente dedicados en exclusiva a estos asuntos y no al interés general. Francis Fukuyama hace una muy interesante distinción entre el “patrocino” y el “clientelismo”. El primero vendría a ser lo que une los grupos de interés basados en las relaciones familiares o en las amistades de interés recíproco; es así como se han organizado históricamente todos los estados y todas las comunidades; Fukuyama incluso cree que es la forma más natural, la que forma parte de nuestra naturaleza, con la que se organizan las sociedades; hasta el extremo de que, para él, lo que necesita verdadera explicación no es porqué existen sino porqué en las sociedades más exitosas una buena parte del funcionamiento de las instituciones públicas no está basado en relaciones de patrocinio sino en criterios impersonales y de mérito.

Las relaciones clientelares, tal como las define Fukuyama, tienen en cambio un contenido más específico y están ligadas al funcionamiento de las democracias; se desarrollan en estados con insuficiente capacidad para hacer efectivo su poder o sin una administración basada en el mérito y en la autonomía ante el poder político. En ese sentido las relaciones clientelares vienen a ser una especie de democracia primitiva, que permite la movilización de amplios sectores sociales, en particular con insuficientes recursos o mal situados en la estructura de clases tradicional y que de esta manera consiguen alcanzar algunas de sus reivindicaciones, aunque sea a cambio de apoyo político bajo la forma clientelar y no de manera formal e impersonal, que es lo propio en un estado de derecho. Ni el patrocinio ni el clientelismo tienen porqué ser corrupción por sí mismas, pero suelen generar los ambientes en los que prosperan las redes de corrupción.

Tanto el patrocinio como el clientelismo se encuentran ampliamente extendidos en el mundo actual, hasta llegar a ser las formas de estructuración política más habituales en muchos países. Incluso en Europa, donde se desarrollaron muy tempranamente estados poderosos y administraciones eficaces, existen países, regiones o sectores de actividad donde aún mantienen su influencia. Pero lo peor y lo más peligroso son las nuevas formas que están adoptando. Quizá el caso más extremo, por las especiales características de su sistema político, sea el de USA: Fukuyama piensa que se está produciendo una verdadera repatrimonialización del sector público en ese país: por ejemplo, el número de grupos de presión ante el Congreso registrados en 1971 era de 175; pero se había incrementado ya a 2.500 diez años más tarde y era de más de 12.000 en 2013, con un volumen de gasto registrado de 3.200 millones de dólares. El fenómeno, en la medida en que no genere reciprocidad directa, no tiene la consideración formal de corrupción, pero es evidente que se trata de una captura de voluntades políticas que hace que cualquier desarrollo legislativo se convierta en una tarea de consenso entre los intereses de los diferentes grupos y no en una búsqueda razonada del interés general.

4. El estado corporativo.

Además, es difícil separar los grupos que pudiéramos definir como “malos” (los que buscan el beneficio o los privilegios para algunos) de los “buenos”, dedicados a defender causas más populares. En Europa, aunque el sistema parlamentario dota de más poder y autonomía al ejecutivo para desarrollar sus programas, también están apareciendo fenómenos parecidos. La opinión pública no es especialmente vigilante de estos excesos, excepto que resulten descaradamente ilegales o dañen a algún otro colectivo particular. Da la impresión de que se piensa que estas cosas son inevitables y que una buena parte de la actividad de las instituciones públicas consiste en irlas gestionando: dar a unos y quitar a otros, siempre ha sido así.

En el extremo (en el que desde luego no estamos, no hemos llegado tan lejos aunque tengamos algunos de sus rasgos) estos comportamientos, con la importancia que hoy tiene el sector público, podrían llevar a la formación de un verdadero “estado corporativo”: es decir un estado capturado por los distintos intereses económicos, que actúa como un árbitro entre ellos (el sueño de Mussolini) y no cumple (en muchas ocasiones no puede cumplir por “falta” de fondos) con su obligación de promover el interés general, que es otra cosa. Algunos incluso, como Edmund Phelps, parecen ligar la pérdida de impulso de la innovación con la “corporativización” del funcionamiento de los estados, particularmente en Europa. La tesis, aunque es muy discutible y no está ni mucho menos demostrada, forma parte del argumentario de quienes pretenden reducir el tamaño de los derechos sociales. Lo cierto es que quienes así piensan, cuando gobiernan, consiguen recortar algunos derechos sociales, pero lo que no hacen nunca es reducir el grado de corporativismo, ni las prácticas clientelares.

La izquierda, el centro-izquierda, la nueva alianza socialdemócrata, sean cuales sean los nombres con los que se vaya a construir, debería huir como de la peste de estas cosas: proponer, sí, amplios derechos sociales para los más desfavorecidos, derechos que necesariamente han de proveerse con fondos públicos, pero sin dejarse capturar por intereses particulares o sabiendo incorporarlos a sus programas como lo que deberían ser: soluciones específicas y transitorias. Por eso resultan extremadamente dañinos los programas simplistas que equiparan los derechos sociales con más sector público: no tiene porqué ser así, no es así en muchas ocasiones, incluso lo contrario puede ser cierto, pues deshacerse de determinados compromisos corporativos permitiría liberar recursos para programas con contenido realmente social.

 

Ilustración: «La maldición de California». Litografía tintada. Esta ilustración de dos páginas retrata el poderoso monopolio ferroviario como un pulpo, con sus numerosos tentáculos que controlan  la élite de Nob Hill, así como a los agricultores, los intereses madereros, el transporte marítimo, los productores de frutas, las líneas de diligencias, la minería y la industria del vino.

Autor: George Frederick KellerThe Wasp, 19 de Agosto, 1882, vol. 9. No. 316, pp. 520-521. Imagen tomada de http://nationalhumanitiescenter.org/pds/gilded/power/text1/octopusimages.pdf

 

 

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